中国在10年前实行了城市最低生活保障制度，现在正计划将这一制度推向农村。目前，全国已经有23个省市建立了农村低保，各地方积累了大量的行之有效的创新经验。 据北京师范大学社会发展与公共政策研究所所长张秀兰测算，全国的农村低保人数在2800万左右，如果加上五保户等大约为3000万人。据世界银行测算，建立农村低保，每年需要74亿元，张秀兰测算需要104.7亿元，民政部和财政部内部测算需要102亿元。 张秀兰负责起草民政部和亚洲开发银行的农村低保课题的主报告。她说，农村低保与城市低保的情况类似，收入补差怎么核定是最大的技术瓶颈，在信息各方面都不完善的情况下，农村低保一开始走城市低保的模式，一个是要简化程序，一个是标准不能定得太高。 而且，在制度建立上面要考虑到可操作性，还要考虑到地方财力的承受能力。 亚洲开发银行社会发展经济学家宋思年参与了民政部的一项课题。他说，中国目前的农村贫困越发集中到“难以接触”的贫困人群中间，例如：偏远地区；土地退化；老年、慢性病和残疾；少数民族地区。这种状况，造成了政府对扶贫的投入越来越多，但减贫的效果有减速的趋势，边际效应递减，还有一些体系的问题，如从中央到村级需要很长时间。 宋思年说，农村贫困问题的根本改变对传统扶贫方法提出了新挑战。农村低保与现有的城市低保一样，是对在国家和地方划定的低保标准之下的人群，采取支付现金的方式，确保每一个人都不会降低到贫困线之下。 目前，中国各城市低保标准并不一样，农村低保的标准应该如何确定，目前有关部门还在考虑。亚洲开发银行专家建议，全国应该有一个最低标准，即采取国家划定的绝对贫困线——年收入683元人民币。同时，给予各个地方一定的灵活性，允许各地按照其实际情况提高低保的标准。 但是，在低保金的支付标准上，是采取收入比低保线差100元，就补100元的“补差”方式，还是采取只要没有达到低保标准，就给统一数量的钱，目前还没有定论。此外，政策还涉及到对五保户是否给予更多的优惠等等。 在一些已经建立农村低保的省份，采取的方式是给低保对象每天1元，每个月30元。 在农村，低保资格的确定与城市不同。由于农村居民的收入难以准确核算，现有的农村低保试点地区一般采用由村民委员会评议，倒排出全村最困难的人名单，然后新榜集体评价的做法，确定低保名单，上报乡镇政府批准。对于中国是否可以在农村建立普遍的低保制度，财政支付能力是否可以支撑过去一直为人担心。但是张秀兰教授说，财政能力是重要的因素，但不是绝对因素。一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村最低生活保障制度，在财力不变的情况下，如福建和辽宁，由于领导干部的推进，低保覆盖面有大幅度的上升。这说明，关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜。“最大的问题还是认识和重视的问题”。 城市低保的经验或许也可以佐证。过去10年，城市低保人群一直稳定在2200万人左右，虽然各地城市低保的标准不断提高，但每年的资金投入一直在200亿元以内。 建立农村低保制度，中央和地方如何分担也是至今未决的问题。财政部社会保障司人士说，对于中央和地方资金的分担比例，低保资金是建立专项账户还是通过转移支付等，这些问题目前都有几套方案，还都在选择。 不过，亚洲开发银行社会发展经济学家宋思年认为， 对于中央和地方低保资金的出资比例，可以仿照农村义务教育的办法，在西部地区政府出资的比例应该大一些。 一些专家认为，农村低保与农村五保制度、农村合作医疗、农村医疗救助等之间的关系也需要考虑，从长期来看，要研究今后是否能够把这些工程组合起来。 中国在农村实行最低生活保障的相关政策今年3月份将会公开。这个政策一旦落实，将可能有3000万人受益。 民政部最低生活保障司有关人士告诉本报，农村低保政策的制定还在积极推进过程中。但是农村低保政策的实施没有一个明确的时间点。民政部计划在春节前把起草的政策文件报送国务院办公厅，到两会以后公布实施。 财政部社会保障司有关负责人士证实，受国务院委托，民政部正在负责起草的农村低保的两个政策文件，即国务院关于农村低保工作的指导意见和中央补助办法。 本报获悉，财政部主要负责制定中央补助办法，并会同民政部起草国务院关于农村低保工作的指导意见。指导意见和补助办法这两个文件，都还在研究和制订过程中，还没有定稿。 农村低保的两个政策文件，是在今年中央一号文件公布以后，正式开始的政策制订。今年1月18日，民政部还在福州召开了全国农村低保工作会议。 （来源于经济观察报网）
|